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改革开放以来，随着经济增长和社会发展，地方政府获取更多的政策权力是必然的。但另一方面，由于政治体制改革的严重滞后，腐败日趋严重，政府和官员在“办公”的同时，利用公权力和国有资产谋取个人或小团体利益，也成为普遍现象。地方政府和官员自由处置空间越来越大。一些官员搞上有政策、下有对策的把戏，随心所欲地肢解、歪曲国家法律和上级政府的政策，破坏国家法治的统一和严肃，使不同层级政府间的正常关系受到干扰，甚至出现了某种程度的上级管不了下级、政府管不了官员的现象。对这样一些现象和问题，中央政府采取垂直管理的方式加以解决，加大对各下级政府的监督和管理力度，应当说是客观认识目前政府间关系并力图加以改进的愿望的体现。

但是，在目前的政治体制下，上级政府要想实现这样的意图，并不是轻而易举就可以做到的。由于缺乏公众监督的机制，上级政府对有可能出问题的下级政府的监督和校正，所能依靠的力量是非常有限的，最直接、最彻底、也是最简单的办法就是事无巨细地“亲自”监督。这样的监督事实上已经超出了上级政府的人才、资源、精力和智慧的范围，成本巨大。在中央政府看来，垂直管理不过是一种直接管理或监督的方式而已，并期待这样的管理和监督能够取得最好的效果。

上级政府对下级政府实施全面监督的冲动，还缘于目前弥漫于全社会的诚信缺失。在中国政治生态中，言与行时常分离，可说不可做、可做不可说，成为政治和官场的“规则”，事实上形成了一种体制性的政府诚信缺失。在这样的情况下，一个唯恐下级政府上下其手而将自己引入歧途的上级政府，除非是眼见耳听，否则是很难判断下级政府的表面文章。因此，对上级政府而言，即使是出于放心，他们也会要求实行亲历亲为式的监督，也就是垂直管理。

还应当看到，中央集权体制下，从公众的角度而言，任何政府和官员的胡作非为都会被民众认为是政府的，因此本质上都会影响到上级政府自身的形象，上级政府最终需要承担恶名。因此，从改善政府与民众关系的角度出发，如何让下级政府尽可能少地出问题，以舒缓政府与民众的紧张关系是上级政府最为关心的。显然，要想让政府及其官员保持良好的行为，上级政府最好的方式就是：或是选用自己信得过的人，或是自己亲厉亲为以角色替代的方式实现上级政府内部人排他性的作业。仅从垂直管理不断扩大这一事实看，不同层级政府间的相互信任，已经降低到令人难以置信的程度了。

垂直管理不应成为改革重点

垂直管理的设定权在中央政府。中央政府试图通过这种管理方式加以解决的问题，是否恰好是地方政府也想解决的问题，就是一个值得认真对待的问题：如果一致，或可期待一种皆大欢喜局面的出现；反之，在两者无论立场还是利益显然都不一致的情况下，垂直管理究竟能够起到什么作用、甚至能否得到真正的实施，可能会变得非常复杂。

垂直管理到底能解决什么问题，是与问题的来源和类型联系在一起的。概略地说，目前中国政府管理所遇到的难题，有单纯管理问题、技术问题，但总体而言更多的是体制问题，而不是单纯行政技术问题所能涵盖的。可见，已有的一些管理措施之所以不奏效，问题并非出在管理手段本身，而是由于体制和机制的内在缺陷所致。对垂直管理问题而言，在专业性强、业务单一，或与国家主权、国家权威关联密切、适用于条条管理的领域，强调或改进垂直管理的方法、技术，是能够解决实际问题的。而在其它领域，尤其是在一些更具有一般性、社会性、地方性等特性的领域，本身可能并不具备垂直管理必备的一些特性，是不适合垂直管理的。至于那些仅仅是为了提高监督和控制的力度，而实行垂直管理的考虑，那么很有可能在解决了一些旧问题的同时，又会制造一些新的、也许是更为棘手的问题。

从表面看，垂直管理尽管强化了上级政府的直接管理能力，一举解决了下级政府的过度自由处置问题，但这些被派驻或分布在地方的上级政府的部门，随着时间的流逝，与一般地方政府部门究竟有多大的差别如果说，垂直管理之前的下级政府部门会滥用权力，那么仅仅把部门的顶头上司换一下，就能够解决滥权问题这显然是不可能的。因此，这基本上是一个试图用管理技术方法来掩盖和替换体制、机制改进问题的方案，不仅难以奏效，而且会混淆视听，使人盲目乐观。

另外一个值得关注的问题就是，目前实施的垂直管理体制，把变动的重点几乎完全置于权力的切割和转移上，而少在体制、机制、环境和内涵逻辑方面做文章，也可以说，垂直管理所变革的只是权力所属关系而已，而对障碍和困扰政府的真正问题则基本没有触动。坦率地说，在一个多层级的、中央与地方、上级与下级多重嵌套的政府结构中，所谓的上下级关系是高度可变的，因此一些困扰中央政府以至于不得不采取垂直管理方式试图解决的一些难题，其实也是困扰高层级政府的难题，因此，采取权力归属上收的方式解决问题，无异于开启了各级政府随意变动所属政府间关系的大门，显然这会给一些不当的政府行为提供方便。因此，这不应当成为改革的重点。

在中央政府的政策水平没有得到根本性提高的情况下，通过中央政府垂直管理方式而实质性地推行全国统一政策，在有些情况下，可能反而不利于事务的处理。这样的垂直管理不仅是多余的，更是负面的。之所以出现这种情况，原因在于，中国是一个超大、超复杂的政治体，而又实行高度统一的中央集权体制，全国一盘棋，统一政策、统一步骤。但通常的情况是，中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。中央政府之所以把政策制定权部分地让渡给地方政府，是由于仅凭自身的知识和智慧，是无法制定出既覆盖全国、同时又具备细致的、可操作的政策文件来的。因此，在中央政府政策制定水平还不足以达到既宏观又微观、既原则又具体的水平的情况下，发挥地方政府对中央政府政策制定完善的补充作用，对中国政府政策制定和执行水平的提高，是有着重要的促进作用的。从这个角度出发，凡是有助于地方政府参与中央政府政策制定和完善过程的管理方法，就是好方法；反之，那些或明或暗地排斥和阻碍地方政府进入中央政府政策制定过程的方法，肯定是不利于政策的制定和执行的，因此不是一个解决中央与地方关系的好方法。

当下，各权力部门实施垂直管理的呼声一浪高过一浪，越来越多的职能部门已经或正在努力争取挤进垂直管理的行列。

当前正在争取垂直管理的部门还有：监察、公安、检察、劳动保障、计划生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有关学者也呼吁高层对省级以下社保经办机构进行垂直管理。记者还注意到，哪个领域问题突出，哪一项工作推进遇阻，就有人提出对该领域实行垂直管理。比如，前不久，某县的文物保护工作推动不力，人们马上开始热议文物保护部门也该实行垂直管理。垂直管理已经被视同抗地方干扰的灵丹妙药，也从另一个侧面宣告了某些行业部门在面对地方政府干扰时的无能为力甚至束手无策。

按照垂直管理设计、推行者的良好意愿，将权力部门进行垂直管理后，就可以有效解决地方保护主义的泛滥，使有法不依、滥用职权的状况得到改善甚至杜绝。

垂直管理真能顺利取得预想的效果吗

难破地方保护迷局

从垂直管理部门的运作效果来看，首先并没有有效地破除有着深刻的社会和制度背景的地方保护主义。

垂直管理部门难拒地方“勾兑”。为了完成上级下达的各项考核指标，地方政府会想尽一些办法来完成。比如，为完成经济考核指标、增加gd，有的地方往往重招商轻审核，从而导致污染企业来了，生产假冒伪劣产品的企业也来了；地方政府往往还会为这些企业的进入大开绿灯，会主动为这些企业协调与实行垂直管理的监管执法部门的关系。

利益制约难破地方保护。尽管实行垂直管理的执法部门其人、财、物都不由当地政府管辖，但毕竟是在人家的“一亩三分地”上，与当地存在着千丝万缕的联系，不可能在执法中做到真正意义上的超脱。即使实行了垂直管理，也不敢轻易得罪地方政府，地方保护主义依然存在。

此外，垂直管理部门的许多工作人员基本上都生在当地、长在当地，中国又是一个特有的人情关系社会，在当地执法、查处违法违轨行为时，很快就会有七大姑八大姨前来说情，最后不免大事化小，小事化了。

有了这样的社会和制度背景，尽管工商、质监、药监等权力部门实行了垂直管理，但因破解地方保护主义不力而导致的监管乏力，使得近年来各地出现了大量假冒伪劣产品事件，如“红心鸭蛋”事件和阜阳劣质奶粉事件等。

现实中地方政府有滥用权力的问题，那么，我们应该在对权力的监管上下工夫，要努力通过变革制度安