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比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。可以参考学者吴思在身怀利器一文中描述的“合法伤害权”的内容。

博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度建设是一个连续性的过程，需要分清轻重缓急，循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道，才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战，如监督问题、分配不公问题、腐败问题等等。

受部门和地方利益的驱动，在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重经济发展速度实绩的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于、甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇到事情往往只看到局部，而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。

“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。

我国是一个文件政府，哪天政府没有文件出台红头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义下发的；如果觉得政府面子不够大，还会把同级党委也扯进来，其实体现的还是部门意志，说穿了是拿党委政府的腔调，说部门的行话。地方的事情也是这么操作的，地方领导当然明白这些红头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是不会完全依据文件的，得先权衡利弊之后再说。

中国教育部副部长张保庆对媒体说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”

“政令不通”不奇怪，它是现行资源分配状态与体制机构下的必然；“政令不通”也非十恶不赦，需要具体情况具体分析。它表明在某些地方、某些方面、在一定程度上具备了抗衡中央的能力，这是改革20多年来权力体系演变的结果。

中国改革是从中央向地方分权让利开始的，改革初期的巨大成功证明现代社会的复杂性要求社会管理机构具有一定的分权安排。毛泽东时代曾经是中国政令最畅通的时代，最高领袖一声令下，全国上下齐声响应。但事实证明，这种高度一元化的集权形态并不利于社会的持续稳定与发展，更不适于全球化时代的市场经济社会。

时代要求政治体系由集权向分权转化，中国政府也积极回应。但现在中国的分权缺少规范，缺少对不同权责的明确界定，权责分配在很大程度上取决于中央与地方的博弈。这种“不确定”易使中央与地方在权力上产生越界的冲动、在责任上滋生推卸心理。因此，应该从制度层面明确界定：什么由中央统筹负责，地方必须令行禁止；什么可以由地方因地制宜，中央只提出指导性意见。在一切事物上都将最终决定权集中于中央，地方对中央的一切指示都只能奉命行事，不能根据具体情况处理，这不是现代政府应该有的运作方式。

在一些领域，地方应该有自己独立的自由裁量权。以法制规范中央与地方的权责边界，减少权责界限的随意性，这既是建设法治社会的需要，也是从根本上解决“政令不通”问题的途径。

导致“政令不通”的另一个因素是社会各群体围绕政府资源进行的利益博弈，以及政府官员在分配资源时所遵循的潜规则。

既然中央无法在不同需要间强行作出先后安排，只能默认地方根据具体情况的处理，这是地方能“抗衡”中央政令的屏障。事情都重要，预算已经饱和，从什么地方挤钱出来，只能由地方自行决定；换言之，只能由事情相对于地方政府的重要性来决定。

由于利益资源总量的有限性，总有一些政策目标要被牺牲，被牺牲的也总是在政治考量中居于弱势的群体利益。

如果说“政令不通”尚须具体分析，那么，“弱势群体的利益总是被牺牲”无疑属于社会健康发展过程中必须切除的毒瘤。类似问题的根本解决有赖于弱势群体博弈能力的增强，从这个意义上讲，以“多数原则”为特征的现代民主制度不失为解决问题的有益思路。

行政许可法的实施，标志着“无限权力”政府向“有限责任”政府的转变，体现了共产党执政为民的宗旨。行政许可法对于建设法治政府，从源头上预防和治理腐败具有十分重大的意义。但实践中也面临着新问题，尤其是一些地方政府的违法“红头文件”挑战行政许可法。这种现象值得各地政府高度重视。

政府审批权是一种能够给审批者带来利益的权力，如果政府机关只注重争抢审批权、处罚权、法律解释权，那么容易加大行政交易的成本，诱发政府职能部门的腐败。

行政许可法限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府；同时，此法确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府、实施公平、公正秩序。

中国改革开放的政府推动特点，决定了中国法治现代化的进程属于典型的推动变法过程。几乎每一部重要法律的制定，都是政府强力推动的结果，以政治推动法制，构建法制权威。中国法律的发展和市场的发展在一定的程度上说是双轨制，并不是同时进行的。当市场结构尚未发展到某一程度的时候，国家通过变法，制定新的法律，推动产权结构的改造。这种变法模式的消极方面，往往就是走在现实生活的前面，而法律经常被当作一种推动社会变革的工具，发展中国家都会面临这种情况。

在法律实施中，如果政治与法治能够找到契合点，可使法律由外而内成为人们普